The main author of the article is Päivi Nikander, Independent Expert Consultant on Peacebuilding and Transition, who is also one of the WISE mentors.  At the time of writing in 2016, she was Deputy Head of the OSCE Mission in Kosovo and Valerie Zirl served as political adviser to the Head of the OSCE Mission in Kosovo. 
​
​
Building Blocks for Peace: Cultural Heritage Protection in Kosovo
 
This article, first published in OSCE Magazine, Security Community 2/2016, describes the process and lessons learned when using cultural heritage protection as one of the peace making tools in the Kosovo peace process. WISE is republishing the article because cultural heritage as the core of post conflict reconstruction is further developing as a concept.  For example, the recent World Bank and UNESCO Position Paper, Framework for Culture in City Reconstruction and Recovery, developed the approach further.  Known as CURE Framework, it is a culture-based approach to reconstruction and recovery in post conflict situations that accounts for the needs, values and priorities of people.

"Culture stands on the front-line of conflict – it should be at the front-line of peace building.” - UNESCO Director General Irina Bokova

The 1998/99 Kosovo conflict, like many modern armed conflicts, was an identity-based confrontation, the result of a dispute between groups of society formed over a common culture. On both sides, cultural and religious monuments were specifically targeted as visual symbols belonging to the other group. Hundreds of mosques and other Islamic religious sites, historic bazars and a large number of kullas, traditional Albanian stone houses, as well as Serbian Orthodox religious monuments were damaged or destroyed during and after the conflict. When inter-ethnic violence briefly but intensely resurged in March 2004, Serbian Orthodox churches and monasteries in different areas became the target of attacks by rioting groups of Albanians.
While traditional conflict-resolution methods are primarily tailored to address differences of interest between states, identity-based conflicts require a new approach.  In Kosovo, cultural heritage protection had to become an intrinsic element of the peace-building process.

Initial measures

In the immediate aftermath of the conflict, the international community focused on the physical protection of religious and cultural sites. In 1999, the NATO peacekeeping forces secured the most prominent Serbian Orthodox monasteries. In 2003, the United Nations Mission in Kosovo (UNMIK) named the preservation of cultural heritage as one of the benchmarks to be achieved by the provisional institutions of self-government in Kosovo. Alarmed by the resurgence of ethnic violence in 2004, the international community the following year pledged US$10 million for the protection of cultural and religious heritage sites at a donor conference organized by UNESCO together with the Council of Europe and the European Commission.

Safeguards for the protection of religious and cultural heritage were included among the guiding principles of the Kosovo status process initiated by the UN Security Council in 2005. The 2007 Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement contained an annex with protection mechanisms. Although the adoption of the proposal as a peace treaty failed, most of the provisions were later adopted, after Kosovo institutions unilaterally declared independence in 2008. The most important were the establishment of special protective zones around more than 40 Serbian Orthodox sites and the establishment of an Implementation and Monitoring Council, a high-level dialogue platform bringing together the Serbian Orthodox leadership with the Kosovo government to discuss issues affecting these zones.

The OSCE and the Council of Europe supported the Kosovo institutions in developing the necessary legal and institutional framework for heritage protection. Until today, a European Union representative co-chairs the Implementation and Monitoring Council meetings, while the OSCE provides technical expertise.

From protection to reconciliation

Installing legal and institutional mechanisms to protect the rights of former opponents to the symbols of their cultural identity was but a first step towards reconciliation in Kosovo. However, even this first step required an immense effort on the part of community leaders and international peace builders. Effective implementation was protracted over years, hampered by a lack of political support and inadequate financial and human resources. A buy-in by the Serbian Orthodox Church into the process required extensive international advocacy. Cultural heritage protection was not a fast-selling item.

Still, the mechanisms the international community introduced were able to trigger a number of positive developments. Importantly, these have gone beyond the mere protection of physical sites to initiate a process of dialogue and reconciliation.

After the Implementation and Monitoring Council began to meet on a regular basis in early 2013, members of the Serbian Orthodox Church also increasingly participated in local level meetings together with central and local government representatives.  Leaders of all religious beliefs in Kosovo entered into an OSCE-sponsored inter-ethnic dialogue process to jointly advocate for the protection of religious freedom.

Municipalities are assuming more and more responsibility for ensuring that the law applicable within protective zones is respected. Ever more frequently, Kosovo Albanian mayors and local governments interact with the Serbian Orthodox communities in their municipalities. The fact that Kosovo Albanian officials – mayors, ministers and even the president – are increasingly visiting Serbian Orthodox sites and participating in the Serbian Orthodox Church’s religious festivities is a major milestone in the development of a constructive relationship between the communities.

In another big step forward, the Kosovo Police established a special unit trained to secure the most vulnerable sites and have taken over almost all security responsibilities from the international community.

There have also been setbacks. Vandalism and desecration of Serbian Orthodox churches, cemeteries and monasteries have a substantial impact on the Kosovo Serb community’s perception of security. This violence is committed by a small portion of the Kosovo Albanian community, but a larger number will ascertain that their community never received an apology or reparations for the destruction of Albanian sites in Kosovo during the conflict. Regardless of what the reasons may be, the Kosovo Serb community will not see a sustainable future for itself if it cannot live and express its cultural identity without fear. Incidents like the desecration of Orthodox cemeteries in retaliation for the demolition of an Albanian monument in southern Serbia, threatening graffiti sprayed on walls and doors of Serbian Orthodox monasteries or stones thrown at Serbian Orthodox pilgrims visiting religious sites clearly demonstrate how fragile any rapprochement between the communities is and how quickly cultural heritage can again become the target of hate crimes. Landowners who struggle with the difficult economic situation often lack understanding for the restrictions to their property rights within special protective zones.

Even after more than fifteen years of international engagement, more needs to be done to ensure sustainable cultural heritage protection and to consolidate effective safeguards for cultural identities in Kosovo. The challenge remains to transform what was seen as symbols of different identities into the bricks for building bridges between divided communities.

OSCE Engagement

The OSCE Mission in Kosovo, established in 1999 as “Pillar III” of UNMIK and primarily mandated to establish democratic institutions, rule of law agencies and human rights protection mechanisms after the conflict, today increasingly includes religious and cultural heritage protection initiatives in its programmes.  “Because religion is such an important part of ethnic identity even though the conflict in Kosovo wasn’t religious but ethnic in nature, a lot of these religious heritage sites were destroyed or damaged in the conflict and its aftermath. For the same reason, rebuilding them and protecting them is a significant element in achieving reconciliation and a lasting peace,” says Head of Mission Ambassador Jean-Claude Schlumberger.

With a team of resident experts at its headquarters in Prishtinë/Priština and in its field offices across Kosovo, the OSCE Mission monitors developments around cultural heritage sites and, with the information collected, supports the work of the Implementation and Monitoring Council. It engages in mediation efforts between religious and political community leaders, supporting dialogue and offering a neutral problem-solving platform at both central and local levels.

The Mission particularly encourages women to participate in inter-religious dialogue and religious and cultural heritage protection. Not only does this provide valuable employment opportunities, it is also necessary for effective peace building. Women who lost loved ones during the conflict or became victims of violence themselves are an essential part of any peace process.

The Mission also pays attention to the important role young people can play in building confidence and tolerance among multicultural communities. Through art competitions like the 2015 photography contest, it brings together students of different communities to promote a sense of shared heritage and dismantle common stereotypes regarding “the others”. It thereby complements educational projects of the Council of Europe, the European Union and local NGOs such as Cultural Heritage without Borders. Students participating in visits to cultural and religious heritage sites are often exposed to the culture of other ethnic groups in their immediate neighbourhood for the first time. Children of all communities visiting cultural and religious heritage sites across Kosovo – and their parents supporting such initiatives – are encouraging signals that walls are starting to crumble.

Worth the effort

The Kosovo experience shows that cultural heritage protection is a necessary element of the peace-building process after an identity-based conflict, not only because cultural symbols were a target during conflict. Proactively using cultural heritage protection to bridge ethnic and religious differences is a necessary precondition for sustainable peace in a society whose members attribute crucial importance to elements of their cultural identity.

Protection mechanisms that give equal importance to the cultural and religious heritage of all communities are likely to find the broadest public support and thus be the most effective. If the rules of special protective zones in Kosovo were also applied to more than a handful of non-Orthodox sites, land owners would find it much harder to blame a specific community for unfair treatment and impediments to their socio-economic development.

Cultural heritage management should go beyond mere preservation. It has value for local economic development, not only as a stimulus for tourism, but also in the creation of employment opportunities in the restoration, conservation, management and promotion of heritage sites. If members of all communities are involved in and directly benefit from this process, they are likely to gradually appreciate the value of cultural heritage regardless of its religious or ethnic affiliation. Smart cultural heritage management also specifically targets young people as future caretakers.
​
In the long run, cultural heritage may even contribute to the development of a joint Kosovo identity that leaves religious or ethnic affiliation aside. Here, the international community has a certain responsibility and soft power. For a positive impact among members of the public, it will be crucial that the international community recognizes the equal and universal value of the heritage of the different communities in Kosovo, for example through the inclusion of sites representing the cultural heritage of all communities on the UNESCO World Heritage list. Such international recognition could well contribute to the communities taking pride in Kosovo’s cultural heritage and eventually losing sight of to whom it belongs.

Päivi Nikander and Valerie Zirl

Link to the original article: https://www.osce.org/magazine/271966

​Pekka Marttila on kriisinhallinta-asioihin erikoistunut diplomaatti. Hän toimii parhaillaan ulkoministeriössä EU:n siviilikriisinhallinnan vastuuvirkamiehenä. Aiemmin hän on toiminut Suomen edustajana Brysselissä EU:n siviilikriisinhallinta-asioista vastaavassa työryhmässä CivComissa sekä poliittisena neuvonantajana Naton siviiliedustajan toimistossa Afganistanissa, Kabulissa. Hän on työskennellyt urallaan myös Lähi-itään liittyvien kysymysten parissa.
 
Kompaktista uutta nostetta EU:n siviilikriisinhallinnalle
 
EU:n ulkoasiainneuvosto hyväksyi marraskuussa 2018 siviilikriisinhallinnan kehittämistä koskevan sopimuksen, jossa jäsenmaat luovat suuntaviivat siviilikriisinhallinnan tulevien vuosien kehitykselle. Tätä ns. kompaktia pidetään merkittävimpänä askeleena vuosiin EU:n siviillikriisinhallinnan kehittämisessä. Kompakti sisältää sitoumuksia erityisesti voimavarojen, nopean toiminnan ja EU-toimijoiden välisen yhteistyön kehittämiseen. Suomi oli vahvasti vaikuttamassa kompaktin syntymiseen. Tässä artikkelissa tarkastellaan kompaktin sisältöä ja arvioidaan sen merkitystä.
 
Siviilikriisinhallinta on 15 vuoden ajan ollut keskeinen osa EU:n ulkoisen toiminnan keinovalikoimaa. Siviilikriisinhallintaoperaatiot ovat EU:n näkyvä tuen osoitus kohdemaissa ja tarjoavat lukuisia keinoja tarjota tukea konfliktitilanteessa oleville tai siitä toipuville maille. Operaatiot keskittyvät usein siviilisektorin turvallisuusviranomaisten tukemiseen, ja täyttävät siten sotilaallisen kriisinhallinnan ja pidempiaikaisten kehitystoimien välisen aukon. Viimeisten vuosien ajan jäsenmaiden kiinnostus siviilikriisinhallintaa kohtaan on kuitenkin ollut laskeva. Jäsenmaiden kontribuutiot ovat vähentyneet vuosien kuluessa siten, että viimeisen kymmenen vuoden aikana lähetettyjen asiantuntijoiden määrä on puolittunut. Operaatiot ovat tällä hetkellä vajaaresursoituja, sillä vain noin 80 prosenttia niiden henkilövahvuudesta on täytetty. Lisäksi on ollut havaittavissa tietynlainen vähentynyt into siviilikriisinhallintaoperaatioiden perustamiseen ylipäänsä. Ennen syksyllä 2017 aloitettua EUAM Iraq -operaatiota ei uusia operaatioita ollut perustettu yli kolmeen vuoteen. Tämä on yllättävääkin tilanteessa, jossa EU:n lähiympäristön turvallisuustilanne on muuttunut yleisesti huonompaan suuntaan.

Tähän kaikkeen lähdettiin loppuvuodesta 2017 hakemaan uutta nostetta asettamalla tavoitteeksi siviilikriisinhallinnan kehittämistä koskevan kompaktin – eräänlaisen jäsenmaiden välisen sopimuksen - laatiminen vuoden 2018 loppuun mennessä. Laajemmin taustalla on EU:n vuonna 2016 julkaistun globaalistrategian antama sysäys EU:n ulkoisten toimien kehittämiselle. EU:n puolustussektorilla ja sotilaallisen kriisinhallinnan kehittämisessä oli jo otettu merkittäviä askelia, ja nyt yhtä vahvaa kehitystä haluttiin nähdä myös siviilikriisinhallinnassa.

Suomen tavoitteena oli mahdollisimman vahva kompakti, joka konkreettisella tavalla kehittäisi EU:n siviilikriisinhallintaa. Brysselin neuvotteluissa Suomi vaikutti vahvasti siihen, että kompaktin kirjauksista saataisiin riittävän kunnianhimoiset. Suomi on myös pitkään ollut väkilukuun suhteutettuna yksi eniten asiantuntijoita lähettävistä maista EU:n siviilioperaatioihin. Tällä hetkellä Suomen lähettämiä siviilkriisinhalllinta-asiantuntijoita on maailmalla noin 120. EU:n kymmenessä siviilikriisinhallintaoperaatiossa toimii noin 40 suomalaista.  
 
Sitoumuksia voimavarojen kehittämiseen, nopeaan toimintaan ja yhteistyöhön

Pitkien ja monivaiheisten neuvottelujen jälkeen kompakti hyväksyttiin marraskuun ulkoasiainneuvostossa. Kompakti on luonteeltaan eräänlainen jäsenmaiden välinen sopimus siviilikriisinhallinnan kehittämisestä. Se sisältää alussa poliittisen julistuksen, jossa muun muassa painotetaan siviilikriisinhallinnan roolia EU:n muuttuneeseen turvallisuustilanteeseen vastaamisessa. Samalla siviilikriisinhallinta linkitetään kolmeen EU:n globaalistrategiassa määritettyyn turvallisuuden tavoitteeseen: ulkoisten uhkien ja kriisien torjumiseen, kumppaneiden kapasiteetin rakennukseen ja Euroopan suojeluun.

Kompaktin ytimessä ovat kuitenkin siviilikriisinhallinnan kehittämistä koskevat sitoumukset. Ne ovat luonteeltaan kollektiivisia, eivätkä sellaisenaan yhtä jäsenmaata sitovia, mutta ne antavat kuitenkin vahvan viestin siitä, mihin suuntaan jäsenmaat haluavat EU:n siviilikriisinhallinnan kehittyvän.

Sitoumukset jakaantuvat kolmeen kategoriaan: voimavarojen kehitykseen, nopeaan toimintaan ja EU-toimijoiden välisen yhteistyön kehittämiseen.

1. Voimavarojen kehittämisellä pyritään vastaamaan nykyisiin resursointihaasteisiin ja mm. määritetään tavoite nostaa jäsenmaiden lähettämien siviilikriisinhallinnan asiantuntijoiden osuus 70 prosenttiin kaikista EU:n asiantuntijoista. Nykyisin luku on 60 prosenttia muiden ollessa suoraan EU:n palkkaamaa henkilöstöä. Lisäksi jäsenmaat sitoutuvat kehittämään kansallisia siviilikriisinhallinnan järjestelmiään, mikä voikin monella maalla olla edellytys kontribuutioidensa kasvattamiseen. Nykyisten siviilikriisinhallinnan prioriteettialueiden (poliisi, oikeuslaitos, siviilihallinto) lisäksi myös ns. uusia turvallisuushaasteita koskevaa osaamista kehitetään, esim. terrorismiin, hallitsemattomaan muuttoliikkeeseen sekä hybridi- ja kyber-uhkiin liittyen. Asiantuntijat sitoudutaan myös kouluttamaan nykyistä paremmin ja etsitään tähän erilaisia EU-tason ratkaisuja.
2. Kompaktin toinen keskeinen alue on EU:n nopean toiminnan kehittäminen. Nykyisellään EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden perustaminen on liian hidasta. Pitkien suunnittelu-, päätöksenteko- ja rekrytointiprosessien vuoksi operaatioiden perustaminen on aikaa vievää, mikä hankaloittaa reagointia nopeasti ilmeneviin kriisitilanteisiin. Kompaktissa sitoudutaan nopean toiminnan osalta mm. tavoitteeseen lähettää kentälle tarpeen vaatiessa 200 asiantuntijaa 30 päivässä. Lisäksi vahvistetaan jo olemassa olevaa EU:n nopean toiminnan valmiutta (Core Responsiveness Capacity) ja viedään loppuun aiempi päätös perustaa valmiusvarasto, joka sisältää keskisuuren EU-operaation tarvitseman välineistön, mm. IT-tarvikkeet ja ajoneuvot. Lisäksi pyritään operaatioiden parempaan joustavuuteen ns. modulaarisella lähestymistavalla. Tämä tarkoittaa käytännössä mahdollisuutta perustaa olemassaoleviin operaatioihin ajallisesti rajallisia, tiettyyn erityisalueeseen keskittyviä erityistoimintoja (moduuleita). Tällä tavoin EU-operaatiot voisivat vastata samassa maassa ilmenevään uuteen tarpeeseen ilman uuden operaation perustamisen vaatimaa työlästä prosessia. Lisäksi luodaan mahdollisuus jäsenmaille lähettää lyhyellä varoitusajalla asiantuntijatiimejä vastaamaan tiettyihin operaatioissa esiin nostettuihin erityistarpeisiin.
3. Kompaktilla pyritään myös aiempaa parempaan yhteistyöhön eri EU-toimijoiden välillä. Tällä hetkellä komissio ja jatkossa enenevässä määrin myös oikeus- ja sisäasioiden sektorin toimijat (kuten Frontex ja Europol) operoivat samalla kentällä EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden kanssa ja synergioiden maksimointi on siten tärkeää. Kompaktissa pyydetään EU:n ulkosuhdehallintoa ja komissiota esittämään konkreettisia ehdotuksia siitä, miten operaatioiden ja komission välisiä synergioita voitaisiin lisätä, esim. miten siirtää toimia komission projekteille siviilikriisinhallintaoperaatioiden loppuessa. Yhteistyötä oikeus- ja sisäasioiden toimijoiden kanssa pyritään kehittämään mm. tiedonvaihtoa ja yhteistä suunnittelua lisäämällä.

Kompaktin toimeenpanon takarajaksi on asetettu kesä 2023. Melko pitkä toimeenpanokausi johtuu siitä, että monet maat argumentoivat kansallisten järjestelmiensä kehittämisen, kuten lainsäädännön uudistamisen, vaativan merkittävästi aikaa. Voikin olla perusteltua asettaa realistinen saavutettavissa oleva tavoite. Toimeenpanoa tullaan käytännössä edistämään kansallisilla suunnitelmilla sekä ulkosuhdehallinnon ja komission yhteisellä toimintasuunnitelmalla.
 
Mikä on kompaktin vaikutus?

Vallankumoukselliseksi kompaktia ei voi EU:n siviilikriisinhallinnassa kutsua, mutta se toivottavasti tehostaa nykyisiä operaatioita ja luo positiivista virettä kehittämistyölle jatkossa. EU:n siviilikriisinhallinnan perusluonne tuskin kuitenkaan muuttuu. Kompaktissakin todetaan, että alkuperäisistä prioriteettialueista poliisitoimi, oikeusvaltio ja siviilihallinto säilyvät keskiössä jatkossakin. Siten vaikuttaa todennäköiseltä, että jatkossakin EU-operaatioista valtaosa on turvallisuussektorin reformiin keskittyviä, neuvonannon ja koulutuksen keinoin toteutettavia operaatioita. Jonkinlaista lisähuomiota saattaa olla odotettavissa ajankohtaisisiin teemoihin kuten hallitsemattomaan muuttoliikkeeseen, terrorismiin sekä hybridi- ja kyberuhkiin, mutta nämäkään tuskin nousevat toiminnan keskiöön, koska kriisinhallinta ei lopulta instrumenttina ole ilmeisin näihin vastaamiseen. 

Yksi teema, johon kompakti toivottavasti tuo helpotusta, on operaatioiden resursointi. Tämän osalta kompaktin valmistelu oli eräänlaista tasapainoilua kunnianhimon ja realismin välillä. Monet maat halusivat asettaa kunnianhimoisia tavoitteita, mutta tavoitteiden nähtiin toisaalta tarpeen olla myös realistisesti saavutettavissa. Edellä mainittu kymmenen prosenttiyksikön nousu jäsenmaiden lähettämien asiantuntijoiden määrissä ei ole valtavan suuri, nykyluvuilla se tarkoittaisi 100-150 henkilön lisäystä. Tämä tavoite voisi olla realistisesti saavutettavissa ja toteutuessaan auttaisi täyttämään operaatioiden akuuteimpia puutteita.

Nopean toiminnan osalta on positiivista, että kompakti edistää lukuisia uusia aloitteita. On selvää, että ollakseen uskottava toimija kriisinhallinnassa, EU:n on kyettävä vastaamaan nopeasti uusiin kriisitilanteisiin. Tähän kompakti antaa paljon valmiuksia ja nopean toiminnan osio sisältääkin kenties eniten konkretiaa. Toisaalta tulee kuitenkin muistaa, että nopea reagointi kriisitilanteisiin riippuu myös hyvin paljon jäsenmaiden omasta valmiudesta tehdä nopeasti päätöksiä. EU:n siviilikriisinhallinta toimii edelleen konsensusperiaatteella, eli niin kauan kuin yksikin jäsenmaa vastustaa mahdollisen uuden operaation perustamista, sitä ei aloiteta. Siten myös siviilikriisinhallinnassa tullaan jatkossa mittaamaan EU:n jäsenmaiden kykyä ja halua yhteistyöhön.

EU:n toimijoiden välisessä yhteistyössä saavutetaan myös toivottavasti konkreettisia edistysaskeleita, sillä synergioiden tarve on ilmeinen. Tietynlaista kulttuurista muutosta oli jo havaittavissa kompaktin valmistelussa, jolloin tunnustettiin komission sekä oikeus- ja sisäasioiden sektorin toimijoiden läheinen yhteistyörooli EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden kanssa. Jatkossakin tulee välttää siiloutumista, jossa eri toimijat suunnittelevat ja toteuttavat toimiaan toisistaan erillään.

Kompaktin sitoumusten kollektiivinen luonne asettaa omat haasteensa toimeenpanolle. Koska mitään yksittäisille maille asetettuja tavoitteita ei ole määritetty, voi toimeenpanon aina jättää muiden harteille. Toisaalta sitoumukset luovat kuitenkin voimakasta vertaispainetta ja jo nyt monet siviilikriisinhallintaan aiemmin vähemmän osallistuneet maat ovat alkaneet pohtia omien järjestelmiensä uudistamista. Ylipäänsä kompaktilla on oma arvonsa jo siinä, että se aktivoi jäsenmaat uudella tavalla pohtimaan siviilikriisinhallintaosallistumistaan.

Suomelle kompaktin toimeenpano on suhteellisen yksinkertaista. Olemme jo nyt eräänlainen edelläkävijä siviilikriisinhallinnassa, eikä kansalliseen järjestelmäämme vaadita kovin suuria muutoksia, koska se sisältää jo keskeiset elementit, mm. siviilikriisinhallinnan oman lainsäädännön. Myös Kriisinhallintakeskuksen rooli kaikkien asiantuntijoiden koulutuksesta ja rekrytoinnista vastaavana organisaationa on ainutlaatuinen. Muut jäsenmaat kyselivätkin Suomelta jo kompaktin valmistelun aikana järjestelmämme toiminnasta, ja olemme jatkossakin lupautuneet jakamaan parhaita käytäntöjämme. Suomen siviilikriisinhallinnan mallin esittelystä muille voi siten muodostua jatkossa eräänlainen kriisinhallinnan vientituote.

​Laura Sumari toimii tohtorikoulutettavana Suomen Akatemian rahoittamassa Eurooppalaisen oikeuden, identiteettien ja historian tutkimuksen huippuyksikössä Helsingin yliopistolla. Hänen väitöstutkimuksensa tarkastelee Euroopasta turvaa hakevien ihmisten kokemuksia inhimillisen turvallisuuden näkökulmasta. Laura on erityisen kiinnostunut Euroopan suhteesta muuhun maailmaan, erilaisista liikkuvuuksista sekä turvallisuuden ja turvattomuuden todellisuuksista globalisoituneessa maailmassa.  
 

Inhimillistä turvallisuutta etsimässä

Turvallisuus on yksi tämän päivän puhutuimmista aiheista, oli kyse sitten politiikasta, kansainvälisestä järjestelmästä tai yksityishenkilöjen turvallisuudentunteesta. Globalisaatio ja teknologian kehitys ovat tihentäneet paikkojen ja ihmisten välisiä yhteyksiä ja lisänneet rajat ylittävää asioiden, ideoiden ja ihmisten liikehdintää. Sosiaalinen media ja älypuhelimet tuovat jatkuvalla syötöllä turvallisuutta koettelevia haasteita ja uhkakuvia suoraan iholle.

SaferGloben toiminnanjohtaja Maria Mekri kirjoitti joulukuussa siitä, kuinka turvattomuuden tunteen lisääntyminen on johtanut kovan turvallisuuden suosion kasvuun. Ihmiset vaativat poliitikoilta tarttumista kovempiin aseisiin turvallisuuden säilyttämiseksi, sillä erilaiset pelot ovat hiipineet entistä voimakkaammaksi osaksi arkeamme muun muassa median sekä populistisen, pelkoja ruokkivan poliittisen retoriikan avustuksella. 

Kovan turvallisuuden vaatimus ja turvattomuuden tai turvallisuuden tunne ovat esimerkkejä kahdesta erilaisesta tavasta käsittää turvallisuus. Kova turvallisuus perustuu voimankäyttöön ja pohjautuu valtiokeskeiseen turvallisuusajatteluun, jossa turvallisuus ymmärretään hallittavuutena ja sotilaallisen vallan kautta, jolloin naapureita parempi varustautuminen johtaa suurempaan turvallisuuteen. Tällaisessa ajattelussa piilee kuitenkin keskeinen ongelma: John Herzin 1950-luvulla esittämän turvallisuusdilemman mukaan voimaan perustuvan turvallisuusajattelun ydin on siinä, että enemmän turvallisuutta yhdelle tarkoittaa vähemmän turvallisuutta toiselle. Valtiokeskeisen turvallisuusajattelun kohdalla valtioiden pyrkimys oman turvallisuuden lisäämiseen johtaa kilpavarusteluun ja sitä kautta turvallisuuden heikentymiseen kaikkien kohdalla.

Voimaan perustuva turvallisuusajattelu luo pelkoja

Valtiokeskeinen, sotilaallista turvallisuutta ja valtion suvereniteettia korostava turvallisuusnäkökulma eli kulta-aikaansa kylmän sodan aikana, jolloin suurvaltojen välinen kilvoittelu ja ydinvarustelu olivat ylimmäisenä globaalilla turvallisuusagendalla ja strategisen turvallisuuden asiantuntijoille riitti kysyntää. Puhtaasti valtiokeskeiseen turvallisuuteen liittyy kuitenkin monia ongelmia, joista sitä on kritisoitu vähintään 1950-luvulta lähtien, vaikka valtiokeskeisyys dominoi turvallisuuskeskustelua voimakkaasti aina 1980-luvulle saakka.   
Väkivaltaan ja voimaan perustuva turvallisuus tuottaa pelkoja ja epävarmuuksia.

Valtiokeskeiset turvallisuusteoriat myös lisäävät konfliktien mahdollisuutta, kun sotilaallinen vallankäyttö nähdään ratkaisuna turvallisuuteen liittyviin ongelmiin. Lisäksi valtiokeskeinen turvallisuuskäsitys antaa politikoille mahdollisuuden naamioida omia tavoitteitaan kansallisen turvallisuuden edistämisen taakse. Ulkoa tulevien uhkien liioittelemisen taustalla voi olla esimerkiksi taloudellisia tarkoitusperiä, kuten Yhdysvaltojen interventioissa Lähi-idässä terrorismin vastaisen sodan verukkeella. Mikäli yksilön turvallisuus alistetaan valtion turvallisuudelle, kuten esimerkiksi Syyriassa viimeistään 70-luvulta lähtien, valtion turvallisuuden takaamisella voidaan oikeuttaa myös ihmisoikeuksien ja ihmisten fyysisen koskemattomuuden loukkaamiset.

Turvallisuuskäsityksen laajentumiseen vaikuttivat globaalin turvallisuusjärjestyksen muutokset 1980- ja 90-luvun vaihteessa eli Berliinin muurin murtuminen, Neuvostoliiton hajoaminen ja kylmän sodan päättyminen. Globalisoitumiskehitys, rajojen yli tapahtuvan kanssakäymisen ja verkostoitumisen lisääntyminen, uhkakuvien muuttuminen, ympäristö- ja ilmasto-ongelmien esiintulo sekä yhteiskuntatieteiden paradigman muutos positivistisesta konstruktionistiseen synnyttivät tarpeen uusille työkaluille turvallisuuden tarkasteluun.

Berliinin muurin tilalle merkityksellisiksi nousi uusia muureja, jotka liittyivät esimerkiksi erilaisiin eriarvoisuuksiin ihmisten ja ryhmien välillä. Monet uusista uhkista eivät enää koskettaneet yksittäisiä valtioita eikä niihin näin ollen löytynyt vastauksia perinteisen valtiokeskeisen turvallisuuden logiikasta. Strategisen turvallisuustutkimuksen rinnalle nousi uusia näkökulmia esimerkiksi kriittisestä ja feministisestä turvallisuustutkimuksesta, jotka pyrkivät osoittamaan valtiokeskeisen turvallisuuskäsityksen puutteellisuuden ja tuomaan turvallisuustutkimuksen kentälle vaihtoehtoisia lähestymistapoja.

Yksilön turvallisuus lähtökohtana globaalille turvallisuudelle

Näiden uusien kehityspolkujen kautta syntyi myös inhimillisen turvallisuuden käsite, joka on WISEn vuoden 2019 teemana. Inhimillinen turvallisuus asettaa yksilöt ja ryhmät turvallisuuden keskiöön valtioiden sijaan, kieltämättä valtion keskeistä roolia turvallisuuden takaajana ja tuottajana. Inhimillistä turvallisuutta voidaan tarkastella eräänlaisena perustana muille turvallisuuden osa-alueille. Inhimillisen turvallisuuden puolestapuhujat pitävätkin yksilön turvallisuutta lähtökohtana globaalille turvallisuudelle, sillä monien konfliktien ja muiden globaalien haasteiden taustalla piilee juuri ihmisten turvattomuus.

Yleensä inhimillinen turvallisuus ymmärretään vapautena konkreettisilta uhilta sekä subjektiivisilta peloilta. Käsite mainittiin ensimmäisen kerran vuoden 1992 YK:n Rauhanagenda -raportissa (An Agenda for Peace). Vuonna 1994 YK:n kehitysohjelman julkaisema Inhimillisen kehityksen raportti määritteli inhimillisen turvallisuuden vapautena pelosta, puutteesta, köyhyydestä ja sorrosta, ja jakoi sen seitsemään ulottuvuuteen: taloudellinen, ympäristöllinen, yhteisöllinen, henkilökohtainen, poliittinen, terveydellinen ja ruokaturvallisuus. Inhimillistä turvallisuutta käsitelläänkin usein erilaisia elämänaloja kattavien osa-alueiden kautta. Käsite pitää sisällään turvallisuuden eri tasot ja ulottuvuudet, ja sen kautta voidaan tarkastella sekä subjektiivista turvallisuuden tunnetta että objektiivista uhkien konkretisoitumisen todennäköisyyttä erilaisissa ympäristöissä eri aikoina.  

Inhimillisen turvallisuuden moninaisuudessa piilee myös vaaransa. Erilaiset turvallisuustoimijat ymmärtävät käsitteen eri tavoin, minkä vuoksi sille on ollut mahdotonta löytää yhteistä vedenpitävää määritelmää. Lisäksi käsitteen laajuus ja abstrakti luonne tekevät siitä helposti sekavan ja hankalasti mitattavan, mikä vaikeuttaa inhimillisen turvallisuuden teorian soveltamista käytäntöön. Käsitteen laajuus on samalla kuitenkin mahdollisuus. Se tarjoaa viitekehyksen turvallisuuden holistiseen tarkasteluun ja työkaluja maailman kokemisen ja sen moninaisten vuorovaikutusyhteyksien ymmärtämiseen.

Vaikka inhimillisen turvallisuuden käsite nousi tunnetuksi YK:n kautta, sen sisällöllinen perusta juontaa juurensa rauhantutkimukseen sekä kriittiseen ja feministiseen turvallisuustutkimukseen vähintään 1960-luvulle, jolloin feministiset rauhantutkijat painottivat voimaannuttamista voimankäytön sijaan. 1970-luvulla turvallisuuden käsitettä pyrittiin laajentamaan sisällyttämällä siihen ihmisoikeudet ja yhteisöllinen turvallisuus sekä siirtymällä pois valtiokeskeisestä turvallisuusajattelusta. YK:n kautta inhimillisen turvallisuuden käsite on kuitenkin tullut osaksi laajempaa kansainvälistä turvallisuuskeskustelua.  

Turvallisuus ei tarkoita mitään, mikäli se rakentuu toisten turvattomuudelle

YK-yhteys on vaikuttanut siihen, että inhimillisen turvallisuuden käsitettä on käytetty paljon erityisesti kehityskontekstien, katastrofien ja kriisitilanteiden tarkastelussa sekä kriisinhallinnan menetelmien arvioinnissa, jolloin turvattomuus on ymmärretty ensisijaisesti uhkina selviytymiselle. Samoin politiikassa inhimillinen turvallisuus sijoittuu usein ulko- ja kehityspolitiikan piiriin. Esimerkiksi Euroopan unionin turvallisuusstrategia käyttää inhimillisen turvallisuuden käsitettä vain EU:n ulkopuolisia alueita koskevissa yhteyksissä painottaen, että inhimillistä turvallisuutta tulee edistää unionia naapuroivilla alueilla. Vuonna 2003 Amartya Senin johtaman Inhimillisen turvallisuuden komission Human Security Now -raportti lisäsi YK:n määritelmään inhimillisestä turvallisuudesta vapauden elää arvokasta elämää (freedom to live in dignity). Tämä lisäys vahvisti inhimillisen turvallisuuden ja ihmisoikeuksien välistä yhteyttä sekä käsitteen emansipatorista luonnetta.

Feministisen turvallisuustutkimuksen tapaan myös inhimillinen turvallisuus ottaa huomioon erilaiset elämänalueet ja mahdollistaa turvallisuuden tarkastelun osana arkipäiväistä elämää. Inhimillisen turvallisuuden tutkimus onkin usein turvallisuuden perustan pohdintaa: millaiset asiat saavat meidät kokemaan turvallisuutta tai turvattomuutta ja miten turvallisuutta voidaan vahvistaa?

Maapallon jokaisella ajattelevalla oliolla on omanlaisensa ajassa ja tilassa sekä sosiaalisissa vuorovaikutuksissa muuttuva turvallisuusprioriteettien järjestyksensä, johon vaikuttavat muun muassa ikä, sukupuoli, yhteiskuntaluokka, etnisyys, uskonto ja elämänkokemukset sekä persoonallisuus. Vaikka yksittäisen henkilön turvallisuuteen liittyvät kokemukset muodostuvat näiden moninaisten ja toisiinsa limittyvien kulttuuristen kategorioiden kautta kompleksisissa vuorovaikutussuhteissa, turvattomuuden kokemisen syyt jaetaan usein toisten yksilöiden tai ryhmien kanssa.

Inhimillisen turvallisuuden tutkimukseen liitetään voimakkaasti ajatus turvattomuuden paljastamisesta, ja sen päämääränä pidetään ihmisten sosiaalisen ja psykologisen hyvinvoinnin turvaamista. Inhimillisen turvattomuuden kokemusten kautta voidaan lähestyä erilaisia turvattomuutta aiheuttavia ilmiöitä, mahdollisten uhkien ulottuessa poliittisesta sorrosta puutteelliseen terveydenhuoltoon ja ilmastonmuutoksen aiheuttamista haasteista köyhyyteen sekä mahdollisuuksien puutteeseen. Inhimillisen turvallisuuden vahvuus perustuukin erilaisten yksilökokemuksista muodostuvien turvattomuuden todellisuuksien paljastamiseen ja turvattomuutta aiheuttavien tekijöiden keskinäisyhteyksien löytämiseen.
Turvallisuuteen liittyy aina valta-asetelmia, mitä tekee turvallisuudesta poliittista. Erilaisten ryhmien turvallisuus ja turvattomuus pääsevät politiikan agendoille eri tavoin. Tavoiteltaessa yhden turvallisuutta asetetaan toinen helposti haavoittuvampaan asemaan. Feminististä turvallisuustutkimusta edustavan Judith Ann Ticknerin mukaan turvallisuus ei tarkoita mitään, mikäli se rakentuu toisten turvattomuudelle. 

Inhimillisen turvallisuuden tutkimus pyrkii nostamaan turvallisuusagendalle päätäntävallasta kaukana olevien ryhmien turvattomuuden kokemuksia. Tutkimalla marginaalissa elävien ryhmien kokemuksia ja erilaisten kulttuuristen kategorioiden vuorovaikutusta näiden kokemusten muodostumisessa voidaan saada monipuolisempi kuva siitä, mitä kaikkia ominaisuuksia turvalliselta ympäristöltä vaaditaan.

Inhimillisen turvallisuuden merkitys koventuvien arvojen ajassa

Keskinäisriippuvuudet kuvaavat hyvin globalisoitunutta maailmaa. Esimerkiksi Euroopan turvallisuus on riippuvainen sitä ympäröivien alueiden turvallisuudesta ja päin vastoin. Siksi olisi tärkeää, että turvallisuusteot tähtäisivät kaikkien turvallisuuden lisäämiseen harvojen turvallisuuden priorisoimisen sijaan.
​
Inhimillisen turvallisuuden arvo tulee esiin juuri aikana, jolloin erilaiset turvallisuushaasteet aiheuttavat painetta tarttua kovan turvallisuuden keinoihin. Siinä missä kovan turvallisuuden keinovalikoima koostuu pakotteista ja sääntöjen tiukentamisesta sekä viime kädessä aseisiin tarttumisesta, inhimillisen turvallisuuden työkaluilla pyritään uhkien ennaltaehkäisemiseen ja pitkän tähtäimen yhteistyöhön. Haluammeko rakentaa tulevaisuuden turvallisuutta muurein, piikkilanka-aidoin ja asein? Voisiko pelon politiikalle ja väkivallan kulttuurille löytää kestävämpiä vaihtoehtoja, joissa yhden turvallisuus ei merkitsisi toisen turvattomuutta?  
 
Lähteet:
Brauch, Hans Günter (2005): Threats, Challenger, Vulnerabilities and Risks in Environmental and Human Security. SOURCE. “Studies of the University: Research, Counsel, Education”. United Nations University. Institute of Environmental and Human Security. No. 1/2005.
Buzan, Barry (1991): People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. Second edition. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf.
Herz, John (1950): Turvallisuusongelma:
Heusala, Anna-Liisa (2011): Kokonaisturvallisuus ja inhimillinen turvallisuus yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa. Tiede ja Ase. Turunen, I. (toim.). Helsinki: Suomen Sotatieteellinen Seura, Vol 69, 96–111.
Kerkkänen, Ari (2014): The Collapse of the Security Paradigm in Syria. The Human Security Perspective. The Finnish Institute of International Affairs (FIIA) https://storage.googleapis.com/upi-live/2017/01/wp79.pdf
Mekri, Maria (2018): Maailmaa on vaikea pelastaa, koska laitamme rahamme väkivaltaan. Politiikasta.fi        -verkkojulkaisu. Miksi maailma on niin vaikea pelastaa -sarja 18.12.2018. https://politiikasta.fi/maailmaa-on-vaikea-pelastaa-koska-laitamme-rahamme-vakivaltaan/
Poku, K. Nana (2010): Globalization, Development and Security. Teoksessa Alan Collins (toim.) Contemporary Security Studies. Second edition. Oxford: Oxford University Press. 
Sumari, Laura (2016): Turvassa maailmalla? Suomalaisten vaihto-opiskelijoiden käsityksiä ja kokemuksia turvallisuudesta. Master’s Thesis. Area and Cultural Studies. Department of World Cultures. University of Helsinki: Helsinki. https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/166103/Sumari_Laura_Pro%20gradu_2016.pdf?sequence=2&isAllowed=y
Tickner, Judith Ann (1992): Gender in International Relations: Feminist Perspectives on Achieving Global Security. New York: Columbia University Press.
Wibben, Annick T.R. (2011): Feminist Security Studies. A narrative approach. New York: Routledge.
Williams, Paul (2008): Security studies: An Introduction. London − New York: Routledge.
 

Kuvaus tekstistä:
Turvattomuuden tunteen lisääntyminen on johtanut niin sanotun kovan turvallisuuden suosion kasvuun. Turvallisuuteen liittyvien käytäntöjen tiukentamisessa piilee kuitenkin se vaara, että ne lisäävät yksien turvallisuutta toisten turvallisuuden kustannuksella. Turvallisuutta voidaan vahvistaa myös esimerkiksi yhteistyöhön, turvattomuuden ennaltaehkäisyyn ja parempaan vuorovaikutukseen tähtäävien toimintatapojen kautta. Tässä tekstissä esiteltävä inhimillisen turvallisuuden käsite tarjoaa työkaluja kestävän, erilaiset ihmiset ja elämäntilanteet huomioivan turvallisuuden rakentamiseen.   

Dr Hanna Ojanen is an expert on European foreign, security and defence policy and Adjunct Professor (docent) of international relations at the University of Helsinki.  She holds a doctorate from the European University Institute in Florence. Her previous positions include Jean Monnet Professor at the University of Tampere (Faculty of Management), Programme Director of the Research Programme on the European Union, Finnish Institute of International Affairs, and Head of Research, Swedish Institute of International Affairs. Her recent research has focused on inter-organisational relations (particularly EU-NATO-UN relations) and her book entitled 'The EU’s Power in Inter-Organisational Relations' was published in 2018 by Palgrave Macmillan. She is member of the Council of the European Council on Foreign Relations as well as Commissioner in the Commission of the Churches on International Affairs (World Council of Churches, Geneva). 


The challenges and future of multilateral cooperation

Comment in the seminar “The future and challenges of the multilateral cooperation – focus on the OSCE” organised by WISE on 23 November 2018
 
For some time now, we have been living in an era of alarming headlines about multilateral cooperation and international organisations. We hear about member states leaving organisations after decades of membership, or threatening to leave, withdrawing their funding, and obstructing decision-making in different ways.

The most worrisome of all might be that international organisations are increasingly viewed in a negative light, as if in opposition to their member states. This is a complete reversal of our traditional understanding.

The basic function of international organisations is that they help solve problems that states cannot solve on their own. Is this no longer the case? Are the organisations now somehow less functional than before? Not necessarily. In many cases, organisations have enjoyed a general legitimacy almost independently of what they actually achieve. It has been considered as something good as such that they are there; they symbolise efforts at long-term cooperation and thus also peace and stability.

In reality, many organisations function quite well and are quite useful for the member states. The expertise and norm-setting capacity of the organisations is a real asset. This is why we see not only obstruction but also use, or misuse, of the organisations by the member states for purposes other than those originally thought. A case in point is countries that show interest in controlling organisations of human rights or police cooperation and intelligence with an agenda in mind that differs from what the purpose of the organisation is for other members: they do not use the organisations for the benefit of their citizens but against their critics.

The reasons for obstructing can be manifold. A lot has been talked about the US that indeed cuts funding (UNRWA), withdraws (UNESCO, Paris climate agreement) or does not join (Global Compact on Migration). A lot is being talked about Russia trying to weaken NATO and the EU. But other countries contribute to this decay.

Interestingly, Zaki Laïdi (professor at Sciences Po in Paris) points out how similar the US here is to some emerging powers. He sees that the long economic and financial crisis in the West paved way for a strengthened voice of emergent powers. What these want, he says, is status quo: they want less say of the old powers and less intervention in their own affairs. So, the emergent powers want sovereignty rather than new binding international norms. But they also want to keep the norms that are useful for them: so, for instance, keeping trade agreements where they gain from being classified as less developed.

Laïdi sees here an interesting parallel to what is happening at the national level in many countries. He sees that this return to sovereignty and turn against multilateralism is nothing but an international expression of populism.

We have, in other words, a group of countries concerned for not letting the organisations tackle new problems or develop cooperation further. They are brought to this position by the wave of populism and nationalism that turns against multilateral cooperation. We could perhaps speak about protectionism, not only in trade terms but protecting some kind of nostalgic idea of self-determination and sovereignty.

Not many countries, or their leaders, seem to come to the defence of international organisations now: it is mainly the representatives of the organisations that speak for them. Moreover, the way of thinking about international agreements and organisations as something detrimental to national interest seems to spread very easily. Just to mention the EU and Brexit: the way in which even the UK Prime Minister Theresa May speaks in the context of the Brexit agreement about sovereignty, and about taking control back, no doubt strengthens the public view that this actually could be the case.

At the same time, we know there is no shortage of problems and crises that require international cooperation; no increase in anyone’s sovereignty can possibly solve them. But what can be done?

Here, I would like to go back to why multilateral cooperation has been started in the first place. Basically, cooperation is needed to solve problems states cannot solve alone. Cooperation can take several forms: ad hoc or institutionalized, bilateral, minilateral, multilateral.

How do states choose here, if they can? Research tells us the following: the multilateral way is often seen as the most difficult and the most expensive alternative, and this for two reasons. There are high transaction costs, that is, agreeing on a treaty or establishing an organisation takes a lot of time, and money. And, the end result is likely to reduce national decision-making capacity. Particularly the larger states would not easily accept binding treaties and limitations to sovereignty; after all, they have other options, including acting alone. Smaller states do not have the option of unilateralism, and this is one reason that makes multilateralism more palatable for them.

Still, it does happen that multilateral agreements are made and organisations established with even superpowers as members. Why? Even the larger states benefit from them, in terms of legitimacy, information or burden sharing. At least in theory.

In recent times, we have seen that information sharing and burden sharing do not really work that well in a large organisation, but seem easier in smaller circles. Indeed, for instance in the field of security and defence, the number of bilateral agreements has increased recently. We see the UK being active in this, but it is not alone; for instance Finland has in the past couple of years agreed on a number of such arrangements.

What may make bilateral deals more advantageous than multilateral arrangements is that you need less compromise and the deal is clearer. The agreement can be reached quicker, the focus is clearer, trust and reliability are higher, and there is more predictability: you know what you can get out of the cooperation. But again, bilateral deals are of little use when facing problems such as climate change or migration. And, they rarely enjoy the same legitimacy as agreements reached by listening to all those concerned. The challenge, thus, is how to reverse the trend of placing national interest and international cooperation against each other.

This may seem an uphill struggle. Here, the example of the UN Global Compact on Migration is revealing. It is the first intergovernmentally negotiated agreement to cover all dimensions of international migration in a holistic and comprehensive manner. What could be more welcome? Moreover, even a new format has been chosen for this: precisely to fit the new challenging environment and the extremely divisive topic, it is not even a treaty, but a ‘Compact’. It is non-binding, grounded on state sovereignty. But still, the doubts just grow: every day we hear about more states not going to be there for the adoption of the treaty: starting, again, with the US, then Australia, Austria, Poland, Croatia, Hungary, Czech republic, and Bulgaria at least. For instance in Estonia, participation has been debated; a lot of false information has been circulating about the compact obliging states to doing something they do not want to do.
Using a new term such as the ‘compact’ seems even to increase uncertainty. We have a weaker treaty to increase the chances of adoption; but it does not seem to work this way; we might even weaken the chances of addressing the problem.  

A different uphill case would seem to be that of nuclear weapons ban. This comes to the very core of security, but also in a time when new measures are needed: there is more talk on potentially using nuclear weapons, threatening to use them, and speaking about the need for spending more on modernising them.

The Treaty on the prohibition of nuclear weapons was agreed on last year and it will enter into force when 50 countries have ratified it. It is the first legally binding agreement to prohibit nuclear weapons completely, as are other weapons of mass destruction, and it includes a ban on threatening to use nuclear weapons.

Sceptics, or those calling themselves realists, say that this treaty is useless. Indeed, the nuclear powers immediately said they will not sign. The US, Britain and France rejected the treaty and said that "This initiative clearly disregards the realities of the international security environment". Pressure has been exerted on other countries not to sign.

At the same time, this is an example of the ability of multilateral cooperation to establish new norms, and even more: change thinking, delegitimize nuclear weapons and see them not as a protection but as a threat to security.

What is so interesting in this treaty is whose voices it represents. First, it is the majority of the states, 122, that voted for the adoption of the treaty, including the smallest ones but together able to agree on new norms to bind the very small minority that actually possesses nuclear weapons. Second, it stems from cooperation with civil society and reflects many issues that have not been included in international treaties before, notably the concerns of those affected by nuclear weapons. For instance, it obliges to assistance for the victims of the use and testing of nuclear weapons as well as environmental remediation.

This particular treaty shows that it is still possible to agree on new, binding treaties. Also the way is interesting: inclusion of non-state actors and civil society. Many experts would agree that this strengthens both legitimacy and efficiency.

In the end, this also shows that the challenges to multilateral cooperation go hand in hand with the challenges to democracy. In non-democratic states, civil society has less chance to participate, if at all. Therefore, what now seems fundamental for the good working of the organisations is taking care of the participating states’ democracy.
 
Summary

In her presentation for the WISE seminar “The future and challenges of the multilateral cooperation – focus on the OSCE” (23 November 2018), Dr Hanna Ojanen ponders on the growing challenges to multilateral cooperation. Why are organisations increasingly seen in a negative light? Or, are they? Why and when do states choose multilateralism? There is no shortage of problems and crises that require international cooperation; the lure of increased national sovereignty may obscure the views on how to solve them. Looking at recent examples of new treaties – the Global Compacts and the Treaty on the prohibition of nuclear weapons – reinforces the view that challenges to multilateral cooperation go hand in hand with the challenges to democracy.