ARTIKKELI 3/2019 #wisewords

​Pekka Marttila on kriisinhallinta-asioihin erikoistunut diplomaatti. Hän toimii parhaillaan ulkoministeriössä EU:n siviilikriisinhallinnan vastuuvirkamiehenä. Aiemmin hän on toiminut Suomen edustajana Brysselissä EU:n siviilikriisinhallinta-asioista vastaavassa työryhmässä CivComissa sekä poliittisena neuvonantajana Naton siviiliedustajan toimistossa Afganistanissa, Kabulissa. Hän on työskennellyt urallaan myös Lähi-itään liittyvien kysymysten parissa.
 
Kompaktista uutta nostetta EU:n siviilikriisinhallinnalle
 
EU:n ulkoasiainneuvosto hyväksyi marraskuussa 2018 siviilikriisinhallinnan kehittämistä koskevan sopimuksen, jossa jäsenmaat luovat suuntaviivat siviilikriisinhallinnan tulevien vuosien kehitykselle. Tätä ns. kompaktia pidetään merkittävimpänä askeleena vuosiin EU:n siviillikriisinhallinnan kehittämisessä. Kompakti sisältää sitoumuksia erityisesti voimavarojen, nopean toiminnan ja EU-toimijoiden välisen yhteistyön kehittämiseen. Suomi oli vahvasti vaikuttamassa kompaktin syntymiseen. Tässä artikkelissa tarkastellaan kompaktin sisältöä ja arvioidaan sen merkitystä.
 
Siviilikriisinhallinta on 15 vuoden ajan ollut keskeinen osa EU:n ulkoisen toiminnan keinovalikoimaa. Siviilikriisinhallintaoperaatiot ovat EU:n näkyvä tuen osoitus kohdemaissa ja tarjoavat lukuisia keinoja tarjota tukea konfliktitilanteessa oleville tai siitä toipuville maille. Operaatiot keskittyvät usein siviilisektorin turvallisuusviranomaisten tukemiseen, ja täyttävät siten sotilaallisen kriisinhallinnan ja pidempiaikaisten kehitystoimien välisen aukon. Viimeisten vuosien ajan jäsenmaiden kiinnostus siviilikriisinhallintaa kohtaan on kuitenkin ollut laskeva. Jäsenmaiden kontribuutiot ovat vähentyneet vuosien kuluessa siten, että viimeisen kymmenen vuoden aikana lähetettyjen asiantuntijoiden määrä on puolittunut. Operaatiot ovat tällä hetkellä vajaaresursoituja, sillä vain noin 80 prosenttia niiden henkilövahvuudesta on täytetty. Lisäksi on ollut havaittavissa tietynlainen vähentynyt into siviilikriisinhallintaoperaatioiden perustamiseen ylipäänsä. Ennen syksyllä 2017 aloitettua EUAM Iraq -operaatiota ei uusia operaatioita ollut perustettu yli kolmeen vuoteen. Tämä on yllättävääkin tilanteessa, jossa EU:n lähiympäristön turvallisuustilanne on muuttunut yleisesti huonompaan suuntaan.

Tähän kaikkeen lähdettiin loppuvuodesta 2017 hakemaan uutta nostetta asettamalla tavoitteeksi siviilikriisinhallinnan kehittämistä koskevan kompaktin – eräänlaisen jäsenmaiden välisen sopimuksen - laatiminen vuoden 2018 loppuun mennessä. Laajemmin taustalla on EU:n vuonna 2016 julkaistun globaalistrategian antama sysäys EU:n ulkoisten toimien kehittämiselle. EU:n puolustussektorilla ja sotilaallisen kriisinhallinnan kehittämisessä oli jo otettu merkittäviä askelia, ja nyt yhtä vahvaa kehitystä haluttiin nähdä myös siviilikriisinhallinnassa.

Suomen tavoitteena oli mahdollisimman vahva kompakti, joka konkreettisella tavalla kehittäisi EU:n siviilikriisinhallintaa. Brysselin neuvotteluissa Suomi vaikutti vahvasti siihen, että kompaktin kirjauksista saataisiin riittävän kunnianhimoiset. Suomi on myös pitkään ollut väkilukuun suhteutettuna yksi eniten asiantuntijoita lähettävistä maista EU:n siviilioperaatioihin. Tällä hetkellä Suomen lähettämiä siviilkriisinhalllinta-asiantuntijoita on maailmalla noin 120. EU:n kymmenessä siviilikriisinhallintaoperaatiossa toimii noin 40 suomalaista.  
 
Sitoumuksia voimavarojen kehittämiseen, nopeaan toimintaan ja yhteistyöhön

Pitkien ja monivaiheisten neuvottelujen jälkeen kompakti hyväksyttiin marraskuun ulkoasiainneuvostossa. Kompakti on luonteeltaan eräänlainen jäsenmaiden välinen sopimus siviilikriisinhallinnan kehittämisestä. Se sisältää alussa poliittisen julistuksen, jossa muun muassa painotetaan siviilikriisinhallinnan roolia EU:n muuttuneeseen turvallisuustilanteeseen vastaamisessa. Samalla siviilikriisinhallinta linkitetään kolmeen EU:n globaalistrategiassa määritettyyn turvallisuuden tavoitteeseen: ulkoisten uhkien ja kriisien torjumiseen, kumppaneiden kapasiteetin rakennukseen ja Euroopan suojeluun.

Kompaktin ytimessä ovat kuitenkin siviilikriisinhallinnan kehittämistä koskevat sitoumukset. Ne ovat luonteeltaan kollektiivisia, eivätkä sellaisenaan yhtä jäsenmaata sitovia, mutta ne antavat kuitenkin vahvan viestin siitä, mihin suuntaan jäsenmaat haluavat EU:n siviilikriisinhallinnan kehittyvän.

Sitoumukset jakaantuvat kolmeen kategoriaan: voimavarojen kehitykseen, nopeaan toimintaan ja EU-toimijoiden välisen yhteistyön kehittämiseen.

1. Voimavarojen kehittämisellä pyritään vastaamaan nykyisiin resursointihaasteisiin ja mm. määritetään tavoite nostaa jäsenmaiden lähettämien siviilikriisinhallinnan asiantuntijoiden osuus 70 prosenttiin kaikista EU:n asiantuntijoista. Nykyisin luku on 60 prosenttia muiden ollessa suoraan EU:n palkkaamaa henkilöstöä. Lisäksi jäsenmaat sitoutuvat kehittämään kansallisia siviilikriisinhallinnan järjestelmiään, mikä voikin monella maalla olla edellytys kontribuutioidensa kasvattamiseen. Nykyisten siviilikriisinhallinnan prioriteettialueiden (poliisi, oikeuslaitos, siviilihallinto) lisäksi myös ns. uusia turvallisuushaasteita koskevaa osaamista kehitetään, esim. terrorismiin, hallitsemattomaan muuttoliikkeeseen sekä hybridi- ja kyber-uhkiin liittyen. Asiantuntijat sitoudutaan myös kouluttamaan nykyistä paremmin ja etsitään tähän erilaisia EU-tason ratkaisuja.
2. Kompaktin toinen keskeinen alue on EU:n nopean toiminnan kehittäminen. Nykyisellään EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden perustaminen on liian hidasta. Pitkien suunnittelu-, päätöksenteko- ja rekrytointiprosessien vuoksi operaatioiden perustaminen on aikaa vievää, mikä hankaloittaa reagointia nopeasti ilmeneviin kriisitilanteisiin. Kompaktissa sitoudutaan nopean toiminnan osalta mm. tavoitteeseen lähettää kentälle tarpeen vaatiessa 200 asiantuntijaa 30 päivässä. Lisäksi vahvistetaan jo olemassa olevaa EU:n nopean toiminnan valmiutta (Core Responsiveness Capacity) ja viedään loppuun aiempi päätös perustaa valmiusvarasto, joka sisältää keskisuuren EU-operaation tarvitseman välineistön, mm. IT-tarvikkeet ja ajoneuvot. Lisäksi pyritään operaatioiden parempaan joustavuuteen ns. modulaarisella lähestymistavalla. Tämä tarkoittaa käytännössä mahdollisuutta perustaa olemassaoleviin operaatioihin ajallisesti rajallisia, tiettyyn erityisalueeseen keskittyviä erityistoimintoja (moduuleita). Tällä tavoin EU-operaatiot voisivat vastata samassa maassa ilmenevään uuteen tarpeeseen ilman uuden operaation perustamisen vaatimaa työlästä prosessia. Lisäksi luodaan mahdollisuus jäsenmaille lähettää lyhyellä varoitusajalla asiantuntijatiimejä vastaamaan tiettyihin operaatioissa esiin nostettuihin erityistarpeisiin.
3. Kompaktilla pyritään myös aiempaa parempaan yhteistyöhön eri EU-toimijoiden välillä. Tällä hetkellä komissio ja jatkossa enenevässä määrin myös oikeus- ja sisäasioiden sektorin toimijat (kuten Frontex ja Europol) operoivat samalla kentällä EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden kanssa ja synergioiden maksimointi on siten tärkeää. Kompaktissa pyydetään EU:n ulkosuhdehallintoa ja komissiota esittämään konkreettisia ehdotuksia siitä, miten operaatioiden ja komission välisiä synergioita voitaisiin lisätä, esim. miten siirtää toimia komission projekteille siviilikriisinhallintaoperaatioiden loppuessa. Yhteistyötä oikeus- ja sisäasioiden toimijoiden kanssa pyritään kehittämään mm. tiedonvaihtoa ja yhteistä suunnittelua lisäämällä.

Kompaktin toimeenpanon takarajaksi on asetettu kesä 2023. Melko pitkä toimeenpanokausi johtuu siitä, että monet maat argumentoivat kansallisten järjestelmiensä kehittämisen, kuten lainsäädännön uudistamisen, vaativan merkittävästi aikaa. Voikin olla perusteltua asettaa realistinen saavutettavissa oleva tavoite. Toimeenpanoa tullaan käytännössä edistämään kansallisilla suunnitelmilla sekä ulkosuhdehallinnon ja komission yhteisellä toimintasuunnitelmalla.
 
Mikä on kompaktin vaikutus?

Vallankumoukselliseksi kompaktia ei voi EU:n siviilikriisinhallinnassa kutsua, mutta se toivottavasti tehostaa nykyisiä operaatioita ja luo positiivista virettä kehittämistyölle jatkossa. EU:n siviilikriisinhallinnan perusluonne tuskin kuitenkaan muuttuu. Kompaktissakin todetaan, että alkuperäisistä prioriteettialueista poliisitoimi, oikeusvaltio ja siviilihallinto säilyvät keskiössä jatkossakin. Siten vaikuttaa todennäköiseltä, että jatkossakin EU-operaatioista valtaosa on turvallisuussektorin reformiin keskittyviä, neuvonannon ja koulutuksen keinoin toteutettavia operaatioita. Jonkinlaista lisähuomiota saattaa olla odotettavissa ajankohtaisisiin teemoihin kuten hallitsemattomaan muuttoliikkeeseen, terrorismiin sekä hybridi- ja kyberuhkiin, mutta nämäkään tuskin nousevat toiminnan keskiöön, koska kriisinhallinta ei lopulta instrumenttina ole ilmeisin näihin vastaamiseen. 

Yksi teema, johon kompakti toivottavasti tuo helpotusta, on operaatioiden resursointi. Tämän osalta kompaktin valmistelu oli eräänlaista tasapainoilua kunnianhimon ja realismin välillä. Monet maat halusivat asettaa kunnianhimoisia tavoitteita, mutta tavoitteiden nähtiin toisaalta tarpeen olla myös realistisesti saavutettavissa. Edellä mainittu kymmenen prosenttiyksikön nousu jäsenmaiden lähettämien asiantuntijoiden määrissä ei ole valtavan suuri, nykyluvuilla se tarkoittaisi 100-150 henkilön lisäystä. Tämä tavoite voisi olla realistisesti saavutettavissa ja toteutuessaan auttaisi täyttämään operaatioiden akuuteimpia puutteita.

Nopean toiminnan osalta on positiivista, että kompakti edistää lukuisia uusia aloitteita. On selvää, että ollakseen uskottava toimija kriisinhallinnassa, EU:n on kyettävä vastaamaan nopeasti uusiin kriisitilanteisiin. Tähän kompakti antaa paljon valmiuksia ja nopean toiminnan osio sisältääkin kenties eniten konkretiaa. Toisaalta tulee kuitenkin muistaa, että nopea reagointi kriisitilanteisiin riippuu myös hyvin paljon jäsenmaiden omasta valmiudesta tehdä nopeasti päätöksiä. EU:n siviilikriisinhallinta toimii edelleen konsensusperiaatteella, eli niin kauan kuin yksikin jäsenmaa vastustaa mahdollisen uuden operaation perustamista, sitä ei aloiteta. Siten myös siviilikriisinhallinnassa tullaan jatkossa mittaamaan EU:n jäsenmaiden kykyä ja halua yhteistyöhön.

EU:n toimijoiden välisessä yhteistyössä saavutetaan myös toivottavasti konkreettisia edistysaskeleita, sillä synergioiden tarve on ilmeinen. Tietynlaista kulttuurista muutosta oli jo havaittavissa kompaktin valmistelussa, jolloin tunnustettiin komission sekä oikeus- ja sisäasioiden sektorin toimijoiden läheinen yhteistyörooli EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden kanssa. Jatkossakin tulee välttää siiloutumista, jossa eri toimijat suunnittelevat ja toteuttavat toimiaan toisistaan erillään.

Kompaktin sitoumusten kollektiivinen luonne asettaa omat haasteensa toimeenpanolle. Koska mitään yksittäisille maille asetettuja tavoitteita ei ole määritetty, voi toimeenpanon aina jättää muiden harteille. Toisaalta sitoumukset luovat kuitenkin voimakasta vertaispainetta ja jo nyt monet siviilikriisinhallintaan aiemmin vähemmän osallistuneet maat ovat alkaneet pohtia omien järjestelmiensä uudistamista. Ylipäänsä kompaktilla on oma arvonsa jo siinä, että se aktivoi jäsenmaat uudella tavalla pohtimaan siviilikriisinhallintaosallistumistaan.

Suomelle kompaktin toimeenpano on suhteellisen yksinkertaista. Olemme jo nyt eräänlainen edelläkävijä siviilikriisinhallinnassa, eikä kansalliseen järjestelmäämme vaadita kovin suuria muutoksia, koska se sisältää jo keskeiset elementit, mm. siviilikriisinhallinnan oman lainsäädännön. Myös Kriisinhallintakeskuksen rooli kaikkien asiantuntijoiden koulutuksesta ja rekrytoinnista vastaavana organisaationa on ainutlaatuinen. Muut jäsenmaat kyselivätkin Suomelta jo kompaktin valmistelun aikana järjestelmämme toiminnasta, ja olemme jatkossakin lupautuneet jakamaan parhaita käytäntöjämme. Suomen siviilikriisinhallinnan mallin esittelystä muille voi siten muodostua jatkossa eräänlainen kriisinhallinnan vientituote.